Sistem javnih nabavki u Republici Srbiji i svrsishodnost istih

Javne nabavke predstavljaju značajnu komponentu u svakoj savremenoj državi. U dobro uređenom sistemu javnih nabavki slobodna konkurencija omogućava državi da pod najpovoljnijim uslovima nabavlja dobra, usluge i radove potrebnog kvaliteta. U takvom sistemu omogućava se i privrednim subjektima da pod ravnopravnim uslovima dobiju priliku da posluju sa državom, navodi se u Programu razvoja javnih nabvki u Republici Srbiji za period 2019 - 2023. Treba napomenuti da je učešće javnih nabavki u bruto domaćem proizvodu u 2017. godini, prema Godišnjem izveštaju o javnim nabavkama u Republici Srbiji Uprave za javne nabavke, iznosilo je 7,68 odsto. U 2018. godini zabeležen je blagi porast (7,98 odsto). Obim učešća javnih nabavki u bruto domaćem proizvodu ukazuje na to da javne nabavke imaju važan uticaj na opšti ekonomski rast, zasnovan na razvijenoj tržišnoj konkurenciji. 

Javne nabavke su jedan od instrumenata koji može značajno da doprinese ostvarivanju programa pametnog i održivog ekonomskog rasta, kroz obezbeđivanje efikasnog korišćenja javnih sredstava, razvoj konkurencije i poboljšanje uslova za inovacije u poslovanju.

Oblast javnih nabavki u Republici Srbiji uređena je Zakonom o javnim nabavkama. Novi Zakon o javnim nabavkama objavljen je u Službenom glasniku Republike Srbije broj 91/19 od 24. decembra 2019. godine. Zakon stupa na snagu 1. januara 2020. godine, a u primeni je od 1. jula 2020. godine. 

Javna nabavka, u smislu ovog zakona, je nabavka na osnovu ugovora o javnoj nabavci dobara, usluga ili radova koje nabavlja jedan ili više javnih naručilaca od privrednih subjekata koje su ti naručioci odabrali bez obzira da li su dobra, usluge ili radovi namenjeni za javne svrhe.

Republika Srbija je kao država kandidat obavezna da u potpunosti uskladi svoje zakonodavstvo u oblasti javnih nabavki sa pravnim tekovinama Evropske unije. Potpuno usklađivanje zakonodavstva mora da bude sprovedeno blagovremeno pre pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji, kako bi se osigurala i njegova puna primena na svim nivoima, od republičkog do lokalnog.

U periodu obuhvaćenom ovim programom sprovešće se usaglašavanje nacionalnih propisa sa direktivama i drugim aktima Evropske unije u oblasti javnih nabavki. U okviru procesa pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji, usklađivanje sa pravnim tekovinama Evropske unije u oblasti javnih nabavki predviđeno je u pregovaračkom Poglavlju 5 – Javne nabavke. Republika Srbija je, kao država kandidat, obavezna da pre pristupanja Evropskoj uniji u potpunosti uskladi svoje zakonodavstvo u oblasti javnih nabavki, uključujući koncesije i javno-privatna partnerstva.

Novim ZJN biće utvrđeno donošenje novih podzakonskih akata do dana početka njegove primene.

Svrha javne nabavke jeste pribavljanje dobara, usluga i radova što boljeg kvaliteta za određeni raspoloživi i uloženi novac, uz zadovoljenje svrhe i namene same nabavke. Postupak javne nabavke i realizacija ugovora mora biti sproveden u razumnim rokovima, a praćen što manjim troškovima vezanim za postupak i realizaciju ugovora.

Sa druge strane, delotvorna konkurencija ima mnogo pozitivnih efekata po privredu i naročito po tržište javnih nabavki. Slobodna konkurencija na tržištu javnih nabavki dovodi do boljeg odnosa cene i kvaliteta, tzv. vrednosti za novac, od čega se koristi ne svode samo na naručioce kao neposredne korisnike, nego i na građane kao krajnje korisnike usluga koje pruža javni sektor.

Svrsishodnost javnih nabavki - zašto se nabavljaju roba, radovi i usluge 

Zašto je neophodno baviti se svrsihodnošću javnih nabavki? Svaka javna, odnosno institucija postoji radi ostvarenja određenog javnog interesa. Da bi ostvarile neki javni interes, institucijama su neophodni resursi. Najveći deo tih resursa se obezbeđuje kroz poreze, takse i druge dažbine koje država naplaćuje od građana. Opravdanost ovih „uzimanja“ od građana nalazi se u potrebi da država, putem mreže javnih (državnih) institucija obezbedi pružanje javnih usluga i ostvarenje javnih interesa, koje se, pre svega, ogleda u obavljanju poslova koji su dati u nadležnost tim institucijama. Međutim, imajući u vidu da javne institucije upravljaju i troše resurse u čijem stvaranju nisu direktno učestvovale, niti trpe ekonomske posledice neracionalnog trošenja tih resursa (javna sredstva nisu lična imovina lica koja njima upravljaju tako da njihov gubitak ne predstavlja lični gubitak kao što je u slučaju privatne imovine), javlja se potreba uspostavljanja mehanizama koji treba da obezbede korišćenje tih sredstva na transparentan, zakonom regulisan i kvalitetan način. U tom smislu, od posebnog značaja su resursi koje država troši u procesu javnih nabavki jer se upravo u javnim nabavkama sukobljavaju interesi privatnog i javnog sektora, piše u Priručniku za praćenje i kontrolu svrsishodnosti javnih nabavki, čije ćemo delove koristiti u nastavku.

Revizija svrsishodnosti javnih nabavki, na koje se, inače, u proseku troši oko 20-30 odsto budžeta svake zemlje, obuhvata sve faze u postupku javnih nabavki:

1. planiranje javne nabavke (definisanja potreba); 
2. sprovođenje, odnosno sam proces javne nabavke (zakonski regulisani proces u kome se stvara finansijska obaveza na strani javnog tela); 
3. upravljanje ugovorom nakon njegovog zaključenja u postupku javne nabavke. Za razliku od klasične revizije pravilnosti (fokusirane na proceduralnu ispravnost postupka, tj. zakonitost svih njegovih faza) revizija svrsishodnosti, pored ispravnosti postupka ima za cilj utvrđivanje i procenu same svrhe, tj. opravdanosti nabavke. Dok revizija pravilnosti odgovora na pitanje kako je sprovedena javna nabavka, u smislu poštovanja zakonitosti, revizija svrsishodnosti daje odgovore zašto je sprovedena.

Ekonomičnost bi u javnim nabavkama podrazumevala postizanje što niže cene za uporediva dobra, usluge ili radove, dok bi se efikasnost odnosila na sprovođenje javnih nabavki na takav način koji obezbeđuje što veći obim dobara i usluga za uložene resurse (ljudske, tehničke i finansijske), odnosno postizanje određenog, unapred zadatog, nivoa usluga i dobara uz što manje angažovanje resursa (ljudskih, tehničkih i finansijskih). Efektivnost podrazumeva ocenu u kojoj meri postignuti rezultati, u smislu nabavljenih dobara i usluga, odgovaraju unapred zadatim ciljevima.

Da li je neki postupak za nabavku dobara, radova i usluga svrsishodan, možemo proveriti traženjem odgovora na sledeća pitanja, koja su objavljena u Priručniku za građansku procenu svrsishodnosti utroška sredstava u sektoru bezbednosti:

Da li je i zašto nabavka potrebna naručiocu; Da li eventualno postoji zaliha planiranog predmeta nabavke; Da li će se nabavkom dobiti tačno ono što je potrebno; Da li je dinamika postupka javne nabavke dobro isplanirana; Da li su rokovi nabavke racionalno određeni, tako da ne štete naručiocu i konkurentnosti tokom postupka; Da li su izmene tokom trajanja ugovora opravdane? Kako je određena procenjena vrednost postupka; Da li je nabavljena odgovarajuća količina određenog predmeta nabavke; Da li su minimum, odnosno maksimum kvaliteta adekvatno definisani; Da li je tehnička specifikacija definisana tako da može da je ispuni više ponuđača, da li je naručilac odredio mehanizme finansijskog obezbeđenja u skladu sa svojim interesima i načelom zaštite konkurencije?